Hur ska vi veta om myndigheten slösar?

BLOGG När myndigheterna säger att de vill skydda affärsintressen är det hemligt vad det kostar. Offentlighetsprincipen begränsas. Krönikören Per Hagström undrar hur vi då ska få reda på om de använder våra skattepengar rätt.

Tänk dig att din kommun bestämmer sig för att hyra ut stadsparken till en festivalarrangör. Du kanske blir glad för att du gillar att gå på konserter eller sur för att du hellre använder parken för joggingturer. Oavsett vilket så förväntar du dig att arrangören betalar ett skäligt pris för att få använda kommunens mark. Känner du dig det minsta tveksam ska du förstås kunna kontrollera saken med hjälp av offentlighetsprincipen, genom att begära ut avtalet eller fakturan.

Det trodde jag i alla fall. För några år sedan ville Göteborgs-Posten veta vad konsertarrangören Luger betalade för att hyra Slottsskogen för festivalen Way out west. Men det blev nej från parkförvaltningen i Göteborg. Även kammarrätten avslog när journalisten gick vidare dit. Domstolen var oenig, ska sägas. En ledamot tyckte att hyresnivån kunde offentliggöras, men hon blev nedröstad av majoritet som befarade att både kommunens och Lugers affärsintressen skulle skadas om beloppet blev känt.

I slutet av 2017 begärde organisationen Skattebetalarna ut årsredovisningar för Sundsvalls vårdcentraler, eftersom man misstänkte att vårdcentralerna slösade med skattepengar. Landstinget vägrade med hänvisning till att de egna vårdcentralerna verkar på en öppen marknad och måste skydda sina affärshemligheter mot privata konkurrenter. Skattebetalarna överklagade till kammarrätten och påpekade att konkurrenterna, det vill säga de privata vårdcentralerna i Sundsvall, faktiskt är skyldiga att lämna sina årsredovisningar till Bolagsverket där de blir offentliga. Argumentet bet inte på kammarrätten som avslog. Även i det fallet var en ledamot skiljaktig och tyckte att medborgarna nog ändå hade ett betydande insynsintresse. Men han fick inte med sig sina domarkollegor.

Det här med att myndigheter ska ”leka affär”, som vissa föraktfullt kallar detta, får många märkliga konsekvenser för offentlighetsprincipen. Ett extremt exempel finns i en dom från Kammarrätten i Göteborg. Där kom domstolen fram till att allmänheten inte hade rätt att få veta vad kommunala Halmstads flygplats betalade statliga Luftfartsverket för att sköta flygplatsens trafikledning. Det var en affärshemlighet eftersom Luftfartsverket kunde jämställas med ett privat företag då det agerar ”…inom ramen för en affärsdrivande verksamhet på en öppen marknad.”

När man läser domar om affärssekretess blir det uppenbart att just prisuppgifter är svåra att hantera på ett transparent sätt. Kreti och pleti kan möjligen få se det totala beloppet som en leverantör har fakturerat en myndighet. Men priset per vara eller konsulttimme hålls många gånger hemligt när avtal och fakturor ska lämnas ut. Prissättningsstrategier är företagshemligheter, brukar det heta. Men hur ska skattebetalarna bedöma om en räkning är saltad om de inte kan se hur många enheter eller timmar som myndigheten har fått för pengarna?

Minns du när Stockholms läns landsting slöt ett avtal med leverantören Onemed om inköp av förbrukningsvaror – ett avtal som gjorde att kostnaderna skenade med hundratals miljoner kronor? Kanske inte, men du kommer säkert ihåg stödstrumporna som kostade 6 000 kronor paret. Det var styckpriset som tydligast visade hur orimligt avtalet var. Det var säkert dåligt för leverantörens affärer och pinsamt för landstingets inköpare att det kom fram, men troligtvis bra för skattebetalarna.

 

Per Hagström

Inlägget är urpsrungligen publicerat på utgivarna.se. Per Hagström är redaktör för allmanhandling.se och Öppenhetsforum på utgivarna.se. Han är jurist och journalist och skriver regelbundet krönikor om offentlighetsprincipen. Vid sidan av uppdraget för Utgivarna arbetar han som reporter på Polistidningen.

Hemligt nummer på jobbet?

Myndigheter försöker dölja sina nummer från nyfikna journalister – som de helst ser pratar med mer juniora representanter. De allra flesta myndigheter har dock ingen grund för att sekretessbelägga telefonlistor – och de kan vara allmän handling ändå, skriver Per Hagström. 

Den här texten har tidigare publicerats på Utgivarna.se.

Stadsjuristen i Norrköpings kommun trodde knappt sina öron när tjänstetelefonen ringde och det var en journalist på Norrköpings tidningar i andra änden.

– Hur fick du det här numret, växeln ska ju inte släppa igenom samtal till mig?

Att ha direktkontakt med allmänheten är inte ett högstatusjobb på svenska myndigheter. Inga värdeord om tillgänglighet och närhet till medborgarna kan ändra på den saken. Folk får gärna höra av sig, men då ska det ske under ordnade former, det vill säga via ett knappval som leder till någon av myndighetens mer juniora medarbetare på “kundtjänst”, “kontaktcenter” eller vad det nu är myndighet kallar sin första försvarslinje.

Men det finns alltid några bångstyriga typer som inte ställer upp på att vallas som får in i rätt fålla. De har helt egna idéer om vilken tjänsteman som är rätt person att svara på deras frågor, och de mest förslagna nyttjar offentlighetsprincipen för att få ut vederbörandes direktnummer. Så jäkla obehagligt, tycker myndigheterna, och gräver fram de mest obskyra JO-avgöranden och långsökta sekretessparagrafer för att motivera ett avslag.

Ibland kan man höra gamla lokaltidningsjournalister tala nostalgiskt om när Polisens interna telefonbok stod i en hylla på varje nyhetsredaktion. Då var det bara att lyfta luren och ringa den där utredaren på grova brott som hade koll på den senaste mordutredningen. Det var då det. Numera är Polisens telefonbok en försvarshemlighet. Kommer den i fiendens händer är vi illa ute, enligt kammarrätten.

Polisen är lite speciell i det avseendet. De flesta myndigheter har ingen som helst grund för att sekretessbelägga medarbetares telefonnummer. Däremot finns det ett gammalt JO-beslut som säger att interna telefonlistor inte är allmänna handlingar utan “arbetsmaterial”. Men direktnumren finns förstås i många andra handlingar som faktiskt är allmänna. Till exempel i mejl som tjänstemännen har skickat till någon utanför myndigheten. “Något sekretesskydd finns i så fall inte”, som JO uttrycker det.

Tydligen uppfattas jobbmejladresser också som känsligt material numera. En person vände sig till Skellefteå kommun och bad att få e-postadressen till socialchefen och ekonomichefen. Det blev nej på det. Kommunen hade nämligen antagit en riktlinje om att vara återhållsam med spridning av “personliga kontaktuppgifter.” Det handlade om att “garantera personalens integritet”. Och så drog man till med lite GDPR också, så som myndigheter gör nuförtiden när de inte kommer på något bättre. Medborgaren nöjde sig inte med det beskedet utan överklagade till kammarrätten som gav kommunen bakläxa. Skärp er! tyckte domstolen, om jag får tillåta mig en fri tolkning, och beordrade kommunen att plocka fram e-postadresserna och lämna ut dem.

Per Hagström
Redaktör för allmanhandling.se och Öppenhetsforum på utgivarna.se. Han är jurist och journalist och skriver regelbundet krönikor om offentlighetsprincipen. Han är även reporter på Polistidningen.

Är e-post det bästa som hänt offentlighetsprincipen?

De senaste decenniernas förflyttning från analog muntlig kommunikation till digital skriftlig är en guldgruva för alla som vill titta in bakom fasaden på myndigheter, skriver Per Hagström.

Förra året begärde en man i Finspång att få ut mejl som hade skickats mellan två chefer på kommunen. Det blev avslag. Kommunen tyckte inte att mejlen var allmänna handlingar. ”Intern e-postkommunikation kan närmast jämföras med ett telefonsamtal”, löd motiveringen. Finspångsbon gav sig inte utan överklagade till kammarrätten där han fick rätt. Domstolen skickade tillbaka ärendet med en uppmaning om att göra ”en seriös prövning”.

Visst är det så att vi numera konverserar över e-post på samma snabba och spontana sätt som vi en gång gjorde över telefon. Men i offentlighetsprincipens ögon är det helt väsensskilda företeelser. Telefonsamtalet finns oftast bara kvar som ett flyktigt minne när vi har lagt på luren, medan mejl lagras som elektroniska handlingar på en server. Och när offentliganställda mejlar i tjänsten blir dessa handlingar i många fall allmänna och offentliga.

Därför har de senaste decenniernas förflyttning från analog muntlig kommunikation till digital skriftlig dito varit så viktig för insynen. Helena Jäderblom, numera justitieråd, har rent av kallat e-post för ”en välsignelse för offentlighetsprincipen”.

Jag vet inte om hennes domarkollega, justitierådet Margit Knutsson, håller med. Knutsson bröt sin tystnadsplikt när hon mejlade ett utkast till en dom till en kompis. Sedan raderade hon mejlväxlingen för att undvika, som hon skrev, ett ”Knutssongate”. Men vad hjälpte det när någon listig typ på Domstolsverkets IT-avdelningen kunde återskapa hela klabbet. Mejlen blev en del av förundersökningen mot Knutsson och när den blev offentlig kunde nyhetssajten Dagens juridik citera ordagrant ur vännernas förtroliga korrespondens om en ännu icke meddelad dom.

Det är just mejlets informella karaktär som gör den till en sådan guldgruva för alla som vill titta in bakom fasaden på myndigheterna och se vad som verkligen händer där inne.

Det är inte bara journalister som vill förstås. Enskilda medborgare begär i allt högre utsträckning ut mejl när de misstänker att det pågår saker i deras ärenden som inte framgår av den officiella dokumentationen.

Självklart missbrukas den här möjligheten också. Rättshaverister, som vill hämnas någon upplevd oförrätt, drar sig inte för att begära ut allt som någon stackars tjänsteman har i mejlkorgen. Sedan får han eller hon ägna dagar åt att sortera bland allmänna och icke allmänna handlingar.

Insynen har ett pris, ja visst, men också viktiga förtjänster. Jag tänker på när generaldirektören för dåvarande Folkhälsoinstitutet, Sarah Wamala, skrev att myndigheternas rekommendationer kring kvinnors alkoholkonsumtion saknade vetenskapligt stöd, men att det var för känsligt att ändra på dem. ”Det skulle skapa starka reaktioner bland såväl praktiker som politiker”, som det stod i mejlet som snappades upp av Aftonbladet. Eller när mejl som Dagens Nyheter begärde ut visade hur två centralt placerade tjänstemän inom Polisen planerade middagar, utlandsresor och drinkar med en av myndighetens leverantörer, mitt under en pågående upphandling. Några dagar efter att leverantören hade kammat hem mångmiljonkontraktet kom det ett nytt mejl till tjänstemännen: ”Skulle det passa herrarna att äta en bit mat torsdagen den 18 maj på kvällen?”. ”Ja tack”, svarade de.

 

Per Hagström

Inlägget är urpsrungligen publicerat på utgivarna.se. Per Hagström är redaktör för allmanhandling.se och Öppenhetsforum på utgivarna.se. Han är jurist och journalist. Vid sidan av uppdraget för Utgivarna arbetar han som reporter på Polistidningen. I sin blogg kommer han att skriva krönikor om offentlighetsprincipen.

Så vann Anita mot Norrlandskommunen

När tjänstemännen hänvisar till luddiga begrepp är det bra att veta vad reglerna säger och vad man är ute efter för att få rätt, skriver Per Hagström.

Vi har fått in över 200 frågor till Utgivarnas Öppenhetsforum sedan starten våren 2017. Första frågan kom från Johan som undrade om ett kommunalråds Facebookkonto omfattas av offentlighetsprincipen. Sedan har det rullat på med föräldrar som vill ha ut dokumentation från sina barns skolor, offentliganställda som vill ha ut lönelistor och nyhetsjournalister som tycker att kommunen slarvar med diarieföringen.

Jag försöker svara efter bästa förmåga men det är sällan jag får veta hur det går för frågeställarna sedan. Desto roligare när Anita återkom till forumet ett par månader efter vår första kontakt:

”Tack för hjälpen! Jag följde dina råd. Domen blev att körjournalen var allmän handling.”

Anita är en bekymrad skattebetalare i en Norrlandskommun som har fått tips om att kommunala tjänstebilar, med tillhörande bensinkort, har använts för privata resor. Mot den bakgrunden ville Anita titta på körjournalen för en av dessa bilar, det vill säga dokumentet där föraren ska fylla i sådant som mätarställning, körsträcka och syftet med resan.

Det ansvariga kommunalförbundet kunde ha använt den gamla klyschan ”vi välkomnar en granskning”, och lämnat ut journalen till Anita, men avslog i stället med motiveringen att journalen var ”ett pågående arbetsmaterial”. Begreppet ”arbetsmaterial” finns inte lagen men är populärt bland tjänstemän som tycker att det är obehagligt när allmänheten kommer och snokar bland myndighetens handlingar. Tack och lov är det inte myndighetens subjektiva bedömning av en handlings status som avgör om den är allmän eller inte. Det finns objektiva kriterier i tryckfrihetsförordningen och det var ett sådant jag pekade på i mitt svar till Anita:

”Om jag begärde ut körjournaler skulle jag nog argumentera för att de är allmänna handlingar enligt regeln i 2 kap. 7 § 2 st 1 p tryckfrihetsförordningen, alltså den regeln som gäller diarium, journal eller annan förteckning som förs fortlöpande”.

Anita bestämde sig för att överklaga kommunalförbundets beslut till kammarrätten. Men att hitta rätt paragraf att åberopa är bara halva jobbet. Man måste också ta reda på alla fakta om den önskade handlingen. Hur har den uppstått? Vad har den använts till? Och var förvaras den nu? Det kan vara nog så svårt att ta reda på, om man har att göra med en motsträvig myndighet. Men det är sådant som måste klargöras om domstolen ska kunna bedöma handlingens status. Och man ska inte tro att kammarrätten lägger särskilt många knop på att göra egna utredningar.

Anita gjorde sin research grundligt, redogjorde för alla fakta i sitt överklagande och lyckades övertyga kammarrätten. Domstolen gick på hennes linje och konstaterade att körjournalen är en allmän handling som ska lämnas ut i offentliga delar.

Per Hagström

Inlägget är urpsrungligen publicerat på utgivarna.se. Per Hagström är redaktör för allmanhandling.se och Öppenhetsforum på utgivarna.se. Han är jurist och journalist. Vid sidan av uppdraget för Utgivarna arbetar han som reporter på Polistidningen. I sin blogg kommer han att skriva krönikor om offentlighetsprincipen.

Blanda inte ihop sekretessregler med pressetiken

Sekretessregler skiljer sig från pressetiken som säger att makthavare får tåla närgången granskning och att skyddet av den personliga integriteten får vika om allmänintresset motiverar en publicering.

Ibland när jag föreläser brukar jag visa upp ett överklagande som aldrig borde ha skrivits. Klaganden är en journalist som är missnöjd med ett sekretessbeslut från försäkringskassan.

Jag pekar på några gulmarkerade stycken och förklarar att det här är argument som faller platt alla dagar i veckan. Pinsamt nog satt den aktuella journalisten i publiken första gången jag drog exemplet. Men han visade sig vara en man med självdistans och vi blev faktiskt vänner där och då.

Hur som helst. Vid tiden för överklagandet jobbade min vän på en tidning i en medelstor svensk stad. Handlingarna som han ville ha ut rörde en lokal riksdagsman som eventuellt hade fuskat till sig bidrag. Försäkringskassan ville inte lämna ut någonting eftersom politikern kunde förväntas lida men om uppgifterna blev offentliga. Spela roll, tyckte journalisten. Här handlade det om en högt uppsatt förtroendevald som hade profilerat sig som en kritiker av regeringens generösa bidragspolitik. Det fanns ett “oavvisligt allmänintresse” kring frågan om politikern själv var bidragsfuskare, resonerade journalisten i sitt överklagande.

Argumenten imponerade inte på kammarrätten som avslog. Troligen hade rättens ledamöter sökt vägledning i förarbetena till offentlighets- och sekretesslagen. Där står det att “men” är effekten av “…varje åtgärd som typiskt sett upplevs som en påtaglig nackdel för den berörde även om åtgärden är fullt rättsenlig och i övrigt acceptabel” (prop. 1979/80:2 del A, s. 190). Att bli uthängd i medierna som en skenhelig bidragsfuskare upplevs nog som en ”påtaglig nackdel” av de flesta.

Det kan vara en utmaning att förklara just den här aspekten av offentlighetsprincipen, särskilt för journalister. Detta att sekretessen skyddar även dem som förtjänar att hängas ut. Det finns ingen ventil i regelverket som säger att man kan bortse från deras lidande. På det sättet skiljer sig sekretessregler från pressetiken som säger att makthavare får tåla närgången granskning och att skyddet av den personliga integriteten får vika om allmänintresset motiverar en publicering.

Intresset av insyn är överhuvudtaget ett svagt argument när man vill få en myndighet att lätta på sekretessen i ett enskilt fall. Det är nämligen få sekretessregler som ger myndigheter och domstolar utrymme att väga risken för skada och men mot värdet av insyn för allmänheten. Den avvägningen har lagstiftaren redan gjort genom att bestämma hur stark sekretessen ska vara i olika offentliga verksamheter.

Det man får försöka göra som klagande är att beskriva hur man tänker använda handlingarna och förklara varför det inte kommer att leda till något större obehag för de inblandade. Ibland går det inte, som i fallet med den mygelmisstänkte politikern. Då får man snällt vänta tills uppgifterna dyker upp i något annat sammanhang där sekretessen är svagare, till exempel i en tingsrätt, om bidragsfusket leder till åtal.

Per Hagström

Inlägget är urpsrungligen publicerat på utgivarna.se. Per Hagström är redaktör för allmanhandling.se och Öppenhetsforum på utgivarna.se. Han är jurist och journalist. Vid sidan av uppdraget för Utgivarna arbetar han som reporter på Polistidningen. I sin blogg kommer han att skriva krönikor om offentlighetsprincipen.

Kräv motivering för sekretessbeslut

Jag kan köpa att myndigheter ibland fattar felaktiga beslut. Reglerna är inte alltid glasklara och alla kan ha en dålig dag på jobbet. Men när beslutsfattare inte ens bemödar sig att motivera sin ställningstaganden blir jag sur, skriver Per Hagström

“Det kan antas att den berörda personen eller någon närstående till denne lider betydande men om uppgifterna röjs”, läser jag i en myndighets sekretessbeslut. Okej, men hur då? undrar jag. Vad är det ni tror att jag kommer att göra med uppgifterna och hur kommer det drabba de berörda? Är jag inte värd en förklaring kanske? Är goda argument bortslösade på en rättshaverist som mig?

Jag föreställer mig att de flesta avslagsbeslut föregås av någon slags tankeprocess. Så varför inte dokumentera den? Till exempel under rubriken “skäl för beslutet”. Men vissa tjänstemän hävdar att det inte går att skriva utförliga motiveringar i sekretessbeslut utan att samtidigt avslöja de hemliga uppgifter som man vill skydda. “Motiveringen” blir då inte mer än ett citat från den aktuella sekretessregeln. Men det duger inte. Enligt Justitieombudsmannen ska en motivering ge svar på “…vad som i det enskilda fallet har varit avgörande för utgången”. Om det finns sekretesskyddade uppgifter i skälen för beslutet ska myndigheten ändå kunna motivera sitt beslut i mer “allmänna ordalag”, som ombudsmannen skriver i beslutet JO 1990/91 s. 101.

Ibland kan dåligt motiverade beslut försätta mig i en riktigt mörk sinnesstämning. Jag får idéer om att motiveringen saknas eftersom beslutsfattaren själv vet att beslutet är fel – att han eller hon av någon anledning väljer att bryta mot lagen. Det är klart att motiveringen blir sparsmakad då, tänker jag.

I de fallen har jag lovat mig själv att alltid ringa upp beslutsfattaren och kräva en muntlig förklaring. Det är inte så att jag förväntar mig några svar egentligen eller att myndigheten ska ompröva sitt beslut. Jag gör det för att jag vet att beslutsfattare tycker att det är obehagligt när jag ringer. Det låter kanske osympatiskt men jag gör det i förhoppning att det kan ha en förebyggande effekt. Det är en sak att skicka ett beslut utan motivering till något på posten. Det är en annan sak att sitta svarslös när personen i fråga ringer upp och börjar ställa frågor.

Hur tänker du kring det raka kvalificerad skaderekvisitet? försöker jag kanske. Är det inte en extremt svag sekretess i den här bestämmelsen ändå? Men få tjänstemän vill ta den debatten. De söker första bästa möjlighet att avsluta samtalet, ofta blir det med en besvärshänvisning: “Om du är missnöjd med beslutet kan du alltid överklaga”. Klick.

Per Hagström

Inlägget är urpsrungligen publicerat på utgivarna.se. Per Hagström är redaktör för allmanhandling.se och Öppenhetsforum på utgivarna.se. Han är jurist och journalist. Vid sidan av uppdraget för Utgivarna arbetar han som reporter på Polistidningen. I sin blogg kommer han att skriva krönikor om offentlighetsprincipen.

Slarvig bevakning skapar oro för att Lex Sarah-anmäla

Om medierna rapporterar om vartenda misstänkt fel bara för att det är enkla och billiga nyheter att producera kan det leda till att personalen slutar skriva rapporter, skriver Per Hagström.

Jag läser i tidningen Norran om att omsorgspersonal i Skellefteå drar sig för att skriva lex Sarah-rapporter när de ser brister i omsorgen av äldre och sjuka. De är oroliga att rapporterna ska begäras ut av journalister och slås upp stort i pressen.

En snabb googling på lex Sarah visar att det finns visst fog för oron. Bland sökträffarna syns rubriker som “MS-sjuk fick ligga i sin egen avföring” eller “Funktionsnedsatt tejpades fast under matning”.

Samma fråga dyker upp när jag föreläser för personal på en omsorgsförvaltning i Skåne. En av cheferna undrar varför lex Sarah-rapporter blir allmänna handlingar i ett så tidigt skede. De borde vara internt arbetsmaterial tills bristerna har utretts av förvaltningen, resonerar hon. Det är först då man vet om något fel har begåtts. Hon ser en risk att medierna gör en höna av en fjäder.

Myndigheters interna avvikelserapportering är högintressant material för journalister. Nyhetsjournalistik handlar till stor del om att hitta just avvikelser – helst i ett tidigt skede så att man är först med grejen. Problemet för journalisterna är att det oftast fungerar just så som den skånska omsorgschefen vill. Avvikelserapporter blir inte allmänna handlingar förrän de är utredda och klara hos myndigheten. Man kan ta polisen som exempel. Om en enskild polis slår larm till arbetsgivaren om underbemanning på helgnätter eller krånglande radiobilar blir den rapporten en allmän handling först när myndigheten har utrett och avslutat ärendet. Ur pr-synpunkt är det en fördel för myndigheten som då får tid att utarbeta en strategi för att bemöta eventuell dålig publicitet.

Men den gubben går inte när kommunanställda rapporterar enligt lex Sarah. De rapporterar nämligen inte som företrädare för arbetsgivaren utan som enskilda yrkespersoner med en lagstadgad skyldighet att slå larm. I lagens ögon står de utanför kommunens organisation när de skriver sin rapport. Därför betraktas rapporten som inkommen till myndigheten, vilket gör att den blir en allmän handling direkt. Det har domstolarna slagit fast vid flera tillfällen när kommuner har vägrat lämna ut rapporterna.

Man kan förstås diskutera om det är en bra ordning. Om medierna rapporterar om vartenda misstänkt fel som begås inom omsorgen, bara för att det är enkla och billiga nyheter att producera, kan det ge en överdrivet negativ bild av verksamheten. Och om det i sin tur leder till att personalen slutar skriva rapporter är det så klart ett stort problem.

Om medierna i stället använder avvikelserapporter för att avslöja upprepade och systematiska brister fyller insynen en viktig funktion. En fördel med att rapporterna kan begäras ut direkt är att myndigheter inte kan förhindra insyn genom att begrava dem i ändlösa utredningar eller bara låta dem samlas på hög utan åtgärd. Det finns trots allt tillfällen då lite negativ publicitet är precis vad som behövs för att tvinga de ansvariga att agera.

Per Hagström

Inlägget är urpsrungligen publicerat på utgivarna.se. Per Hagström är redaktör för allmanhandling.se och Öppenhetsforum på utgivarna.se. Han är jurist och journalist. Vid sidan av uppdraget för Utgivarna arbetar han som reporter på Polistidningen. I sin blogg kommer han att skriva krönikor om offentlighetsprincipen.